安全績效量測之概述

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安全績效量測之概述

作者 王振華

作者 王振華

國立高雄第一科技大學 環境與安全衛生工程系 副教授

作者 劉育榕

作者 劉育榕

國立高雄第一科技大學 工程科技所博士

 目錄

壹、前言

  企業為了其事業的永續經營,達到企業所設定的目標,必然投入一些資源,這些資源可能包括人力、財力或時間。在資源投入了一段時間之後,管理階層為了想要瞭解為追求安全衛生目標所投入的資源、規劃的方案、以及所選派推動執行的人員是否發揮預期的成效,必然會採取他認為適當的手段或方法,進行量測或評估。這種手段或方法就是績效量測(HSG 65, 1997)。績效量測是事業單位各項安全衛生管理措施執行成效的必要工作,尤其是安全衛生的管理執行之監督及執行績效之量測,不僅僅是展現管理階層貫徹安全衛生整體目標的決心,同時也是積極推動安全衛生文化不可或缺的要素。(HSG 65, 1997)。

  許多企業盲目追求職業安全衛生管理系統的認證,但未能聘請足夠的專業人士去進行審核或評估的績效。Wu (2006) 在台灣(2006)調查250家OHSAS 18001認證的企業,超過70%取得認證的企業抱怨成本增加、文書作業增加。大部分取得家OHSAS 18001認證的企業,不知道如何有效的管理職業安全衛生管理系統,其中一個原因是管理部門不知道怎麼進行安全績效評估。事故頻率(Injury Frequency Rate: FR)或嚴重率(Injury Severity Rate:SR)被政府機構廣泛使用,但僅反映職業安全衛生的狀態,但它們不能提供任何的管理改善信息。為了讓安全管理系統有效地管理,綜合績效評估系統是絕對必需的。

貳、安全績效之定義

  有關安全績效之定義,有許多研究學者提出不同之定義,如Brown & Holmes(1986)提出安全績效為一整體知覺,關注安全事項之議題。Burke et al.(2002)將安全績效定義為「個人在工作中為促進員工、客戶、公共以及環境等安全與健康所展現之可評價之行動或行為」。Coyle et al.(1995)認為安全績效對組織工作環境整體知覺,且會影響員工安全行為。Cooper & Philips(1994)認為安全績效是對員工之工作環境所共享之知覺總合。Neal et al.(2000)認為安全績效為組織氣候中之特殊形式,是用來描述個人對工作環境中安全價值。Cooper(1998)指出安全績效為個人對安全態度及安全行為模式之知覺。Zohar(1980)認為安全績效是組織員工關注安全之整體認知。Niskanen(1994)指出安全績效員工對組織特定之整體知覺,而會受到組織政策與作為之影響。吳聰智(2001)認為安全績效是安全管理系統在運作上之整體表現,藉由安全績效評估可確認其系統中之優劣,而個體在組織中之行為,如動機、認知、學習績效、人格特性、需要及行為改變等皆是達成績效之動力,故績效是行為結果。

  在綜整過去研究學者對績效指標之定義如下表:

參、安全績效量測分類

  Petersen(2000)則認為目前安全方面,面臨最大的問題就在於對績效之評估,傳統上對於工作成果與決定安全方案有效性的測量,往往是使用一些不當和不具效度的評估方式,早期以事故率和嚴重率等評估方法以評估公司、部門、或設備的安全狀況,並無法明確指出系統是否有效、診斷是否正確、系統是否在控制下等問題。Glendon and McKenna(1995)認為這些意外事故、傷害等統計資料不但缺乏敏感度,準確度也受質疑,不但不具時效性,還忽略了風險的暴露,如果只以意外事故資料衡量安全績效並不恰當的。Phillips and Williams (1999)同樣也認為以傷害頻率為指標者,並無法真正評估出安全系統績效程度。

  近年來我國職業安全衛生之發展,已從傳統勞工安全衛生管理走向系統化職業安全衛生管理,主要差異在傳統勞工安全衛生管理以符合法令為依歸,新管理系統則以持續改善為目標,基本內容以PDCA(Plan-Do-Check-Act)管理循環為運作模式。然而目前事業單位在建立安全衛生管理體系時,因受限於國內法令影響,如職業災害統計、失能傷害頻率、失能傷害嚴重率、健康檢查之規定,常以被動式績效指標為主,而忽略主動式績效指標,或僅以符合法規為主動式績效指標,甚至在實施職業安全衛生管理系統幾年後,常發現無法訂出績效指標之窘境,影響安全衛生管理之整體績效展現。(經濟部工業局,2000)

  依參考OHSAS 18002:2008條文指出主動績效量測資料約有26項;被動績效量測資料約有11項,可作為主動績效量測的評估參考(經濟部工業局,2001)。其安全績效指標量測方法因應在執行評估安全相關措施時,產生是否有達到預期成效,且用於量測某段時間之安全績效或績效不彰措施,僅可得知預期成效是否達成,卻無法得知為什麼是否達成預期成效之原因,即是被動性量測-結果指標;若確認可降低風險之作業,而用於某一特定時刻安全績效偏離容許偏差之態度,可提供有系統、定期之查核方法,更可協助了解可預期成效是否達成之因果關係,即是主動性量測-作業指標

  英國標準局BSI 於2008 年頒布的BS 18004 「達成有效的職業安全衛生績效指引」是整合OHSAS 18001:2007、OHSAS 18002:2008 以及HSG 65的,該指引以OHSAS 18001 標準的理念架構為基礎,依整體職安衛管理系統運作的原則定義績效指標,將績效指標區分為主動式和被動式兩類,強調為達到職安衛管理系統有效運作的目的,事業單位應結合例行性、週期性審查的主動式績效監測以及能夠反應管理系統失效的被動式績效監測(BS 18004, 2008)。

  根據OHSAS 18001標準之分類,分為主動式與被動式安全績效量測。BS 18004說明主動式績效指標為藉由主動方式監測職安衛績效,包括職安衛計畫和職安衛管理系統績效要求等,所獲得結果或數據。BS 18004 說明被動式績效指標不應僅限於危害事件或健康傷害案例的被動式監測數據,而應著重於所有危害事件的完整數據,包括事件、事故和健康傷害等。

  • 主動式績效指標

  主動式績效量測檢查績效標準的符合度與特定目標的達成度,其主要用途在於量測達成度,並透過獎勵方式鼓勵良好表現而非懲罰失敗。主動式績效量測是在意外事故、職業病或事件發生前,就所執行的安全衛生管理業務進行量測,提供有關執行成效的重要回饋資料。BS 18004 說明主動式績效指標應具有預測所有被動式指標的功能,儘管未必符合長期績效,但可及早提供成功或失敗的證據。

  蘇美如(2011)則認為在ISO、OHSAS等管理系統運作上,針對主動式績效量測方法約略如下:

  1. 職業安全衛生訓練成效之評估。
  2. 法規要求和其他定期檢查之完成度。
  3. 使用以職業安全衛生行為為基礎之觀察。
  4. 管理方案完成之程度。
  5. 使用內外稽核結果之有效性。
  6. 使用工作場所安全巡視或檢查結果之有效性。
  7. 工作活動之評估。
  8. 員工參與過程之有效性。
  9. 暴露模式及監測。
  10. 健康檢查結果之使用。
  11. 評估法規及其他要求事項之符合性。
  12. 與優良職業安全衛生實務之比較。

  而為確保績效指標可量測實際職業安全衛生績效和傷害管理績效等參數,並非是僅對整體組織職業安全衛生之作業上水準,有鑑於此參考英國審計署之績效指標實務(Audit Commission, 2000)中有提出幾點常見之缺點:

  1. 過多的主動式績效指標-由於收集過多指標之風險,使得量測焦點會變得很難專注於事業單位所要關注的績效上。
  2. 不必要的主動式績效指標-過多的主動式績效指標定義之風險,可能會偏離或忽視重要的績效課題。
  3. 不相關的主動式績效指標-是使用者使用指標的風險,必須避免無相關指標之使用。
  4. 過時的主動式績效指標-已超過適用期限之不合適的指標。
  • 被動績效量測方法

  被動式績效指標有其重要性,可作為職安衛管理系統有效性的最終確認依據。然而,單獨使用被動式指標量測職安衛績效可能隱藏許多問題與限制,包括(1)有限的傷害事故,以至於無法辨識管理系統運作的趨勢,(2)工作負荷量會影響事故率的增加,(3)健康影響或職業病造成的傷病假,未必能充分反應健康影響或職業病的嚴重程度,(4)不實的事故提報,(5)事故發生率會受到員工人數和所執行作業風險等級的影響及(6)管理系統失效與負面效應之間存在著相當的延遲時間等。有鑑於此,職安衛績效量測應整合主動式與被動式績效指標的應用,確認管理系統運作狀況及有效性,以有效控制風險(BS 18004, 2008)。

  蘇美如(2011)指出事業單位引進ISO、OHSAS等管理系統運作,有提供對被動式績效量測方法約略如下:

  1. 事件及健康影響之發生率。
  2. 事件損失工時、健康影響損失工時。
  3. 健康影響之監測。
  4. 主管機關所要求之行動。
  5. 利害相關者所關切之行動。

  例如人員傷害與職業病之過往案例、可能會造成傷害、職業病或損失之事件、績效標準之缺失或不足之處等,如被動式績效指標較常見:損失工時傷害頻率、致死率、失能傷害頻率。然而運用在職業安全衛生管理運用會有些限制與不足之處例如:

1.由於傷害事故資料不足,導致事業單位僅能量測低發生率及低傷害率,較不足夠的資訊作為管理階層決定管理發展之參考。

2.所量測之職業病、傷害及意外事故等,往往是延遲或錯失改善時機,故不宜等到傷害或事故發生後,才判斷職業安全衛生管理系統之有效性。

3.較低發生率不易顯示管理系統本身的績效,會造成非常嚴重結果之事件。故事業單位更須關注較低發生率卻有重大傷害之事件,不致於誤導事業單位績效指標發展之方向。

4.員工可能因工作場所受傷和疾病以外影響因素,如作業環境不佳、重複單調工作和不良之員工關係。

5.若同一時間內,相同人數之作業人員須執行更多工作時,可能因工作量之增加玵造成事件發生率提升。

6.事故可能有不實申報,因次更應提高人員安全之意識,而改善事件報告及記錄系統等情形。

7.發生通常由很多導致事件之因子所造成的,故當發生意外事故或虛驚事件時,並非能代表目前職業安全衛生管理情形。

  主動式安全衛生績效與被動式安全衛生績效之相關研究目前尚無有明確的研究,但徐順德、林明洲(2007)藉由安全衛生專家Bird(1969)的事故冰山理論下,認為被動式安全衛生績效的執行成果建立於主動式安全衛生績效是否具有良好的基礎與成果。(如下圖所示)

圖 、事故冰山理論推演績效圖

肆、安全績效量測方法

  • 客觀和主觀、定量和定性之績效衡量

績效指標可分為主動式績效指標和被動式績效指標,以避免導致語意不清和使用時造成判斷上的差異,應儘可能予以量化,並確認其應是有效的量測安全衛生績效,然而其性質須符合客觀、主觀、定性及定量的原則條件如下表。

(1).客觀的衡量有異於評估員的判斷,噪音計的讀值、聽力保護裝置之使用人數、安全衛生專家聘用等,但它們可能不是最重要的衡量項目;

(2).主觀衡量則受評估員個人的影響,如評估作業場所整頓或是未訂標準的作業安全系統,此類衡量可能十分有效,但使用時應格外小心,如不同的人員對工作場所控制措施的合適性可能有不同的解釋。

(3).定量指標可以用數字和等級敘述和記錄,若可能應儘量將績效衡量予以量化,以利不同期間執行效果的比較,但量化指標可能會產生準確度不足的問題;

(4).定性衡量指標可用於說明無法以數字表示的狀況或情形,如安全衛生委員會決議事項的評論,定性衡量指標具有其重要性,但卻難以和其他績效衡量方法相比照。

  綜觀各研究學者之看法,安全績效評估之目的概括「預防重於治療,且須對症下藥」,若缺乏安全績效指標之評估,則可能面臨到潛在危險因素影響而不自知。事實上,事業單位職業安全衛生績效可採用以上4種基本特性配合績效指標之科學特性,有效地執行績效量測作業。

伍、職業安全衛生管理系統

  Mearns 等人(2003) 主張安全績效的目標達成,有賴於安全管理系統的實施與執行。另外,E. Sgourou et al. (2010) 等人也認為整體方法必須考慮上述相關因素之動態方法,也應考慮安全管理系統與組織及其外部環境之間的關係。我們詳盡的回顧以往對安全管理系統和安全績效的研究理論與實證(例如 McDonald et al. (2000)、Basso et al. (2004)、Lin et al. (2004)、),在這些研究中,提供了一堆的量測概念。

  英國安全衛生執行處(HSE, 1997)以安衛政策、安衛組織、規劃執行、勞工參與、健康管理、以及安全稽核等六個指標來作為安全管理系統之構面。美國工業衛生協會( American Industrial Hygiene Association, AIHA)的職業安全衛生管理系統(OccupationalHealth and Safety Management System)安全績效評估項目包括十項:損失工時、安全行為百分比、幾近發生事故數目、員工建議與批評之接受性、法定安全衛生訓練實施百分比、完成校正性行動所需平均日數、暴露監測結果、員工聽力損失、勞工補償損失及其他客觀指標。Chang & Liang (2009) 運用OHSAS 18001的管理機制, 並參考學者專家的安全績效,運用戴明(Deming)的PDCA 循環管理模式,共訂定4個主要因素,包含政策組織、實施運作、監督量測及管理審查,並進一步發展出20項安全績效構面及101個管理要素,以安全稽核的方式評估油漆製造業。

陸、安全績效的構面

  • 國內安全績效的向度(構面)

  吳聰智(2001)則認為過去文獻因各種指標其對安全績效定義與範圍觀點上有所差異對於安全績效之構面難有一致性,且信度與效度也備受質疑,但仍能反映出安全績效效標包含有安全組織、安全管理、安全措施、安全設備、安全訓練和事故調查統計等6個主要領域。

  鍾金明、莊浩威(2006)指出在安全績效評估項目提出安全實務、安全訓練、安全組織、事故統計、危害控制等5個指標。

  綜整國內歷年來安全績效之研究向度探討,整理如下表。

  • 國外安全績效的向度(構面)

  安全績效的構面會因研究目的、對象或範圍的不同,會以不同的構面進行解釋,因此國內外學者專家對於如何表徵安全績效的構面,都有不同的看法及理論。例如Cooper(1998)提出十一個構面:事故統計、最近發生事故數目、無事故日數、事故成本、安全稽核分數、安全檢查次數、員工安全訓練次數、管理高層安全巡視次數、員工安全行為標準、安全態度調查分數及安全示範。Schneid(1999)提出六個構面:管理階層安全職責、安全目標、事故調查、監督訓練、勞工經常訓練及火災控制。Petersen(2000)提出七個構面:組織、管理、實體危害控制、職業環境危害控制、投入與發展、鼓勵及事故評鑑與報告。

  參考相關文獻,將同質性或類似之安全績效構面給予合併為同一構面,整理如下表。

柒、結論

  績效量測之執行並不單是某些特定人員的責任,它是一項全員參與的工作,從高階的管理審查到基層作業員的自主檢查,每一位員工都有參與之責任與義務。唯有做好績效量測,所建置的安全衛生管理系統才稱得上是健全的安全衛生管理系統。事業單位要能正確的量測出其在安全衛生方面所做努力成效,首先應在規劃事業單位的安全衛生目標、標的時,訂出一個明確的績效指標,儘可能的訂出量化指標。(行政院經濟部工業局,2001)

  事業單位職業安全衛生管理系統應包括主動式與被動式績效量測。主動式績效量測應用於檢查事業單位的職業安全衛生作業是否合於規定,是在量測所做努力的正面產出。被動式績效量測應用於調查、分析與記錄職業安全衛生管理系統的缺失,包括意外事故、虛驚、疾病與財物損失案例等負面產出以作為矯正改善之參考依據。在主動式績效之努力及被動式的績效努力上,應以主動式的目標為主導,被動式績效當主動式績效目標趨向達成時會趨向於零的最佳境界。(行政院經濟部工業局,2001)

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